煤礦安全事故分析與礦山監(jiān)察安全管理制度

一：煤礦；安全事故；分析；對策

我國是世界上最主要的采煤國之一，煤礦多，分布地域寬，涉及面廣，就業(yè)人員多，是世界上其它國家無法相比的；這在很大程度上增加了煤礦安全管理的難度。近年來，受經濟快速發(fā)展的強勁拉動以及煤炭作為我國基礎能源和重要原料的戰(zhàn)略地位的影響!煤炭產量激增，未來仍將處在高位增長階段，而與此同時，煤礦安全事故也頻發(fā)不斷，特別值得關注的是!過去經常見諸中小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦難，現(xiàn)在卻開始向國有大礦蔓延，給人民生命和國家財產造成巨大損失，在國內外產生惡劣影響。本文就我國近年來國有大礦事故頻發(fā)的根源作分析以及提出相應的對策。

（一）超能力生產與設備老化

2004 年我國煤炭產量為19.56 億噸，但其中有安全保障能力的只有12 億噸，其余將近8 億噸的煤炭是在沒有安全保障的條件下生產出來的。2005 年我國原煤產量可能按近22億噸，沒有安全保障的煤炭產量將會更高。什么是有安全保障的煤礦生產能力？國家安全生產監(jiān)督管理總局研究中心發(fā)布的《全國國有煤礦安全保障能力調研報告》將此定義為：一是生產具有合法性，證照齊全；二是安全管理體系完整有效；三是礦井生產系統(tǒng)協(xié)調、合理；四是礦井災害防治系統(tǒng)健全，安全技術措施完備；五是應急救援體系完整有效。按照此標準，許多國有煤礦在某些方面都難以達標。

當前，煤炭價格大幅上揚，受行情看好與高額利潤刺激，煤炭行業(yè)超設計能力生產與頻繁“擴能改造”現(xiàn)象成風，許多煤礦紛紛挑戰(zhàn)生產能力的“極限”，這不僅造成大量資源浪費和加速煤炭資源枯竭，更成為煤礦安全事故頻發(fā)的“禍首”。

據統(tǒng)計，在全國27 個產煤省區(qū)中，有20 個省區(qū)超產，其中19 個省區(qū)超產10%以上，有些甚至達到了50%。據國務院安委會煤礦安全檢查組對某省四大煤業(yè)集團進行的安全生產大檢查顯示，這些煤炭企業(yè)2004 年超產情祝十分嚴重，最多的超產達800 萬噸，最少的超產也達400 萬噸以上，而在這些企業(yè)的2005 年生產計劃中仍表現(xiàn)出了相當嚴重的超產傾向，這都將為煤礦的安全生產帶來極大的隱患。超能力生產另一個突出表現(xiàn)是嚴重的超通風能力生產。據某煤業(yè)集團提供的資料，該集團目前所屬的四個礦井都存在超通風能力生產情祝，超產范圍在20%～32%。在當前煤炭如此緊俏的形勢下，全國其他煤炭集團所屬礦井平均超通風能力也基本在20%左右。然而，由于我國煤炭賦存和開采條件差，95%以上都是井下開采，高瓦斯和瓦斯突出礦井按近一半，因此煤礦通風能力是安全生產的前提，對此國家早就提出“先抽后采，以風定產，監(jiān)測監(jiān)控”方針。如果煤炭生產企業(yè)將通風能力置于不顧，勢必給安全生產埋下極大隱患。

談到煤礦的安全生產能力，讓我們追溯歷史，不難發(fā)現(xiàn)其中諸多歷史的深層次原因。自上世紀80 年代初起，由于國家實行“有水快流”政策，小煤礦濫采亂挖現(xiàn)象十分嚴重，煤炭生產逐漸出現(xiàn)供大于求局面而到了1993 年國家實施宏觀調控政策，煤炭市場則呈現(xiàn)蕭條景象。加之1997 年亞洲金融危機，到1998 年煤炭市場陷入歷史最低潮。20 多年來，煤炭工業(yè)滿足了國民經濟發(fā)展對煤炭的需求，但十幾萬煤礦工人為此付出了生命代價。目前，1/4 的礦井通風壓力偏大或通風困難，只有60%的國有煤礦建有集中監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)，國有煤礦高瓦斯礦井只有60%建立了瓦斯抽放系統(tǒng)，而且主要是原國有重點煤礦。1/3 的煤礦存在防塵設施不足、老化的問題，部分國有煤礦機電設備超期服役。根據對某省四大礦業(yè)集團的調查，其主要設備超期服役率高達40%，其中上世紀50 年代的設備占30%，機電固定設備新度系數僅為0.5。各地煤礦的防災減災能力很難令人滿意。近年來，國家在煤炭的安全生產上不論從財力物力人力上，都下了大功大，使了大力氣。2000 年到2003 年國有煤礦安全資金投入總計124.14 億元，雖取得了一些成效，但遠遠沒有滿足產量猛增的需要。

（二）安全管理與監(jiān)督不到位

長期以來，原國家勞動部一直是國家職業(yè)安全監(jiān)察的執(zhí)法主體。1998 年政府管理體制改革之后，新成立的勞動和社會保障部不再履行這一管理職能，煤礦安全監(jiān)察及安全生產綜合管理職能，交由國家經貿委新設立的安全生產局承擔。由于煤礦事故頻發(fā)，1999 年12 月30 日，國務院批準了《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案》，設立一個專門機構-國家煤礦安全監(jiān)察局，履行全國煤礦行業(yè)安全監(jiān)察職能。2001年初，國家安全生產監(jiān)督管理局在國家經貿委安全生產局基礎上成立，與國家煤礦安全監(jiān)察局合署辦公，一個機構，兩塊牌子，行使國家安全生產綜合監(jiān)管職能，歸國家經貿委管理，但涉及煤礦安全監(jiān)察方面的工作，仍以國家煤礦安全監(jiān)察局的名義實施，煤礦安全監(jiān)察工作的體制不變，煤礦安全監(jiān)察實行垂直管理，分級監(jiān)察的管理體制。

在安監(jiān)局成立后的4 年時間里，煤礦安全“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的基本格局確定，但在實踐當中出現(xiàn)了一些不完善的問題，主要表現(xiàn)是，如何把國家監(jiān)察與煤礦的安全生產監(jiān)督管理有機地結合起來，如何提高安全監(jiān)察執(zhí)法的權威性，如何發(fā)揮地方政府對煤礦安全生產工作的監(jiān)督管理等諸多問題。一位從事煤礦安全工作的資深人士評論說，“管生產的管安全，把己經與國際按軌的由勞動部門作為第二方進行監(jiān)督的安全生產體制，改得反而缺乏第二方監(jiān)督了，大批安全工作者無奈離去或者改行”。而直接主管安全監(jiān)察工作的地方政府也設有類似機構，主要監(jiān)管地方國有煤礦、或者私有的小煤礦。然而，有關專家指出，當前地方機構存在一個普遍性的問題是，對這些屬于當地政府稅收來源的煤礦企業(yè)，地方政府的“保護情結”依然嚴重，很難真正起到第二方監(jiān)督的作用，直接關系中國煤礦職業(yè)安全的第二方監(jiān)管還面臨相當大的挑戰(zhàn)。

（三）煤炭高素質人才嚴重缺乏

煤炭人才緊缺是礦難頻發(fā)的另一個重要原因。由于煤炭行業(yè)技術人才多年流失，缺乏補充，各地煤礦人力資源青黃不接，處于“斷檔”狀態(tài)。這不僅制約了煤炭產能提高，還嚴重影響到煤礦安全生產，使煤礦陷入“擴產一事故一減產”的怪圈，成為我國能源安全問題的一個“瓶頸”。某省一位安全監(jiān)察局局長說，幾乎每一起礦難的背后都可以找到煤礦人才缺乏的身影。大部分煤礦事故都與井沒有專職技術員、礦工不懂安全規(guī)程違規(guī)操作有關。國家總局副局長王顯政在通報遼寧阜新“2·14”特大瓦斯事故調查處理結果時指出，這起事故的直按原因就是由于工人違章帶電檢修，產生電火花引起瓦斯爆炸。煤礦人才緊缺直接導致安全生產無人落實。煤礦采區(qū)技術員在處理突發(fā)事件、確保井下安全生產中不可或缺，以前每個采區(qū)一般有2～3 名技術員，但現(xiàn)在很多煤礦采區(qū)沒有了技術員，僅有的幾個懂安全、通風和機電的，都集中到生產科去了。

沒有專業(yè)的技術員，生產方案拿不出來，安全措施制定不了，制定了也落實不上去，有重大危險源無法識別，有效的安全裝置不會使用，很多不該發(fā)生的事故就發(fā)生了。比如，近年來，各地都加大了安全生產投入，很多煤礦都裝上了“瓦斯報警斷電儀”，這本來可以有效減少瓦斯爆炸事故，可是由于沒有技術人員及時調試，這些昂貴的儀器就像聾子的耳朵一樣形同虛設。不僅如此，煤礦人才緊缺還使得產能難以提高。由于基層礦井沒有技術員，很多原來由技術員把關的采掘方案都交給了總工程師，不少工程由于人手緊缺，造成采掘接替脫節(jié)，不得不中途停工。關于煤礦人才緊缺的原因，恐怕是眾所周知的。上個世紀90 年代煤炭專業(yè)畢業(yè)生就業(yè)難，煤炭行業(yè)艱苦、高危，煤校招生困難，不得不壓縮甚至取消煤炭類專業(yè)。

目前，全國煤炭行業(yè)原有的10 余所煤炭專業(yè)院校在大學生就業(yè)政策由包分配改為雙向選擇后，為適應市場需求紛紛改名換姓，脫去了“煤炭”、“礦業(yè)”的外衣，其煤炭類專業(yè)的學生比例由原來的70%下降到不足10%,造成全國煤炭企業(yè)采礦、機電、通風等專業(yè)人才只出難進，普遍出現(xiàn)了技術人才緊缺問題，有的煤礦甚至十幾年沒進過一個大學生而陷入“人才斷檔危機”。煤炭是我國的基礎能源、主要能源，國家應站在維護能源安全的高度，充分認識到煤礦人才問題的緊迫性和重要性，在加大對煤炭產業(yè)扶持力度，增強煤炭產業(yè)競爭力、吸引力的同時，加強輿論引導，出臺優(yōu)惠政策，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，使更多的學生就讀煤炭專業(yè)、就業(yè)煤炭行業(yè)。只有這樣，才能切實解決煤炭生產與安全的瓶頸問題，才能有效減少安全事故的發(fā)生。

當然，我國煤礦事故頻發(fā)的原因遠遠不止這些，造成礦難的原因是復雜的和多方面的，有歷史的深層次原因，也有當前煤炭供求關系的影響。因此，治理煤礦事故要多管齊下，既要治標，又要治本。只有標本兼治，才能真正從源頭上杜絕礦難的發(fā)生。

二：煤礦監(jiān)察 健全制度 安全管理

1 問題的提出

《煤礦安全監(jiān)察條例》第五條規(guī)定：“煤礦安全監(jiān)察應當以預防為主，及時發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，有效糾正影響煤礦安全的違法行為，實行煤礦安全監(jiān)察與促進安全管理相結合、教育與懲處相結合?！边@是煤礦安全監(jiān)察機構在進監(jiān)察工作中必須遵循的方針，所以，探討如何實現(xiàn)煤礦安全監(jiān)察與促進安全管理相結合，是搞好安全監(jiān)察，從根本上提高我國煤礦安全生產水平的根本出路。

我們進行安全監(jiān)察的目的，在于依照有關煤礦的法律法規(guī)，運用法律手段，及時發(fā)現(xiàn)和消除現(xiàn)場的事故隱患，保證煤礦實現(xiàn)安全生產。但是，我們煤礦安全監(jiān)察員不可能時時刻刻都盯在現(xiàn)場，實現(xiàn)煤礦的安全生產最主要的還是依靠企業(yè)自身加強企業(yè)的安全管理。因此，必須著力于構建企業(yè)安全生產的自我約束機制，充分調動和挖掘企業(yè)搞好安全生產的內部潛力。這是因為，企業(yè)是安全生產的主體，搞好安全生產決定性因素在于企業(yè)內部的安全管理水平的高低，如果企業(yè)的安全管理水平得不到提高，缺乏安全生產的自律意識，那么，任何外部的監(jiān)督檢查，都不可能從根本上解決問題，因此，如何通過安全監(jiān)察，促進安全管理是我們作好監(jiān)察工作的新課題。

2 煤礦安全監(jiān)察與安全管理的關系

通過我們的安全監(jiān)察發(fā)現(xiàn)，國有重點煤礦的安全管理機構比較健全，安全生產責任制等管理制度比較完善，相對來說，安全管理水平比較高，但與國外相比仍有很大的差距，特別是職工的安全意識、技術素質比較低下，安全裝備水平普遍較低，煤礦企業(yè)領導的管理水平大多數還停留在計劃經濟時期的粗放型管理水平上，難以適應現(xiàn)在安全形勢的發(fā)展；與國有重點煤礦相比，地方煤礦，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦在安全管理方面，是比較原始的，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦甚至沒有起碼的安全管理機構和安全管理人員，在安全管理制度上，有的甚至是空白，在裝備上有的還停留在非常原始的生產水平上，在職工的素質方面，大多數是臨時工、季節(jié)工，職工的安全意識和技術素質非常低，煤礦企業(yè)管理人員的管理水平也相當落后。試想，處于這樣的煤礦企業(yè)管理水平，如果煤礦的安全執(zhí)法監(jiān)察不與企業(yè)的安全管理相結合，單純的安全執(zhí)法力度再大，也無法實現(xiàn)煤礦安全的根本好轉。

對于煤礦安全來說，煤礦安全監(jiān)察與煤礦企業(yè)的關系，是外因和內因的關系。提高煤礦的安全生產水平關鍵的因素在于煤礦企業(yè)本身。這是因為：一是煤礦是安全生產的主體，安全貫穿于煤礦一切生產活動之中，所以說日常的安全管理決不能脫離企業(yè)的經營活動而獨立存在，也就是說煤礦的安全管理水平提高了，安全生產水平才會有提高；二是搞好煤礦的安全生產在于企業(yè)是否有完善的管理制度，也就是說煤礦是否有安全生產的自律意識，完全依靠外部的監(jiān)督，自身沒有安全的自律意識，是不會搞好安全生產的；三是煤礦生產的主體是煤礦職工，因此職工是否有較高的安全意識、技術素質成為搞好煤礦安全生產的關鍵。煤礦安全生產活動的實質是同井下現(xiàn)場的各種自然災害和違章現(xiàn)象作斗爭，提高職工的自身素質，建立安全生產自我約束機制，提高每一個職工的安全意識是實現(xiàn)安全生產的關鍵；四是在安全生產管理中，起決定性因素的也是最為基礎的是企業(yè)安全管理機構是否完善，管理層是否具有現(xiàn)代化的管理意識，只有企業(yè)具有完善的安全管理機構，領導層具有較高的安全管理意識，企業(yè)的安全管理水平才能提高；五是現(xiàn)場的裝備水平也對煤礦安全生產起到了極為關鍵的作用。

煤礦安全監(jiān)察不僅可在現(xiàn)場及時地發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患，制約煤礦的違法行為，而且要通過行政執(zhí)法，依靠法律手段，強制性地促使煤礦建立健全各種安全生產責任制，完善管理機構，加強考核，加大對煤礦的安全投入，提高煤礦的裝備水平，加強對職工的安全教育，提高職工的安全意識和技術素質，從而提高煤礦安全管理水平。所以說煤礦安全監(jiān)察作為外因對于煤礦安全生產實現(xiàn)根本性的好轉將起到不可替代的作用。

3 加強安全監(jiān)察促進煤礦安全管理水平的提高

（1）嚴格監(jiān)督監(jiān)察各項安全生產管理制度的落實。煤礦安全生產責任制是煤礦的各級安全生產管理者落實黨的安全第一的方針和有關煤礦法律法規(guī)的責任制度，是企業(yè)的一項最基本的責任制度和所有安全管理制度的核心，它的建立健全和考核落實，使黨的安全生產方針和有關煤礦法律法規(guī)在現(xiàn)場得到正確答案，它使每一個管理者明確了安全管理責任，增強了安全管理的責任心，能夠真正做到依法辦礦、依法管礦；業(yè)務保安責任制和崗位責任制是煤礦的專業(yè)部門和個人根據部門和個人專業(yè)的范圍，在制度上確保專業(yè)范圍安全生產的責任制度，如果部門業(yè)務保安做得好，每一個人在崗位上都能夠按章作業(yè)，每一個專業(yè)都能夠得到安全生產，那么全礦也就做到安全生產了；事故隱患排查與治理制度是落實“預防為主”的重要基礎工作，它要求每一個專業(yè)和部門在一定的時間周期進行生產現(xiàn)場的事故隱患排查與治理工作，各專業(yè)和部門在一定的時間內根據排查出的事故隱患，制定措施，落實時間、資金、人員、責任，限期整改，并進行驗收，使事故隱患真正消滅在萌芽狀態(tài)之中；事故責任追究制是發(fā)生事故后對事故責任者根據責任的大小進行責任追究的制度，它促使煤礦管理者增強責任心，使管轄范圍內的安全工作達到標準要求，實現(xiàn)安全生產。

安全投入和職工的安全培訓和教育等都對煤礦安全工作有著直接的關系，也必須作為重點進行安全監(jiān)察。

（2）監(jiān)督監(jiān)察現(xiàn)場生產情況。煤礦安全管理的結果反映到現(xiàn)場，就是現(xiàn)場是否具有較好的工程質量和完善的安全設施，職工是否具有較高的安全意識和技術素質，一句話，現(xiàn)場是否具備安全生產條件，有關煤礦的法律法規(guī)是否真正落實到現(xiàn)場。當然在現(xiàn)場的安全監(jiān)察過程中，會發(fā)現(xiàn)事故隱患和違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，要及時消除事故隱患，制止違法行為，防止事故的發(fā)生。

（3）監(jiān)察煤礦的安全管理機構是否健全。安全生產是一門綜合性的系統(tǒng)科學，是一項全面性、系統(tǒng)性很強的工作，涉及到生產過程的方方面面和諸多專業(yè)的正確配合。在生產的過程中，每個方面，每個過程，每個專業(yè)，每項工作和每個人、每個部門有缺陷或有漏洞，都會給煤礦的安全生產造成不安全因素。當前由于一些煤礦企業(yè)盲目的追求改革，減少機構，裁減了一些必要的煤礦安全管理機構，如有的煤礦將企業(yè)的內部監(jiān)察機構裁減了，大大削弱了企業(yè)的內部制約機制，特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦沒有技術科、安全科、調度室等一些煤礦必須具備的安全技術管理機構，這樣就造成了煤礦安全管理機構的不健全，使煤礦的安全管理無法正常進行，現(xiàn)場的事故隱患不能及時發(fā)現(xiàn)和消除，時刻存在發(fā)生事故的危險，這是煤礦最大的事故隱患。