國家秘密定密管理規(guī)定

《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》解讀(之一)

□國家保密局政策法規(guī)司

定密是保密工作的源頭和基礎。

規(guī)范定密管理、推動定密精準化,對于提高保密工作科學化、規(guī)范化水平具有十分重要的意義。

《規(guī)定》的公布實施,標志著定密工作第一次有了相對系統(tǒng)的具體規(guī)則。

《規(guī)定》出臺的背景

保密法及其實施條例關于定密制度的規(guī)定需要細化落實。

2023年修訂公布的保密法,建立了定密責任人制度、上收了定密權限、明確了保密期限、規(guī)定了定期審核制度。

今年1月17日修訂公布的保密法實施條例,對保密事項范圍、定密責任人職責、定密授權、定密內容和流程、定密不當行為糾正以及不明確事項和有爭議事項的確定等作出了進一步規(guī)范。

總的看,這些規(guī)定還不夠具體,如,定密授權如何進行、定密程序如何細化、解密程序如何履行等,需要通過更加詳細、更具操作性的規(guī)定加以落實。

定密工作存在的突出問題需要通過制定專門規(guī)定加以解決。

一段時間以來,由于缺少明確具體的規(guī)范,國家秘密該定不定、不該定亂定,機關、單位定密過多過濫、一定終身、只定不解等問題和亂象,依然是定密精準化道路上的“絆腳石”、“攔路虎”,影響了國家秘密管理的嚴肅性和權威性,也大大增加了國家的保密管理成本,亟須制定專門規(guī)定,有針對性地加以解決。

定密試點工作積累的成功經驗需要總結固化。

早在2023年,國家保密局就研究起草了《國家秘密定密管理規(guī)定(試行,僅供試點工作使用)》,并選取6個中央和國家機關、5個省(區(qū)、市)開展了定密試點工作。

在一年多的試點工作中,有關機關、單位積極創(chuàng)新、勇于探索,在定密管理方面積累了許多成功的經驗和做法,如,定密責任人公示備案、嚴格定密授權條件、定密流程責任到人等,迫切需要從制度層面予以確認。

《規(guī)定》正是在試行稿的基礎上,經過全面總結試點經驗,反復聽取有關地區(qū)、部門和專家的意見,歷時兩年多起草而成。

期間,國家保密局多次就有關重點問題聽取中央有關部門和立法機關的建議,并面向31個省(區(qū)、市)和170多個中央國家機關書面征求了意見。

今年1月,《規(guī)定》上報中央保密委員會,并于1月17日經中央保密委員會全體會議審議通過。

《規(guī)定》制定的原則

《規(guī)定》是規(guī)范定密管理的重要規(guī)章,但不是唯一遵循,必須與保密法及其實施條例配套實施。

在制定中,《規(guī)定》主要堅持了以下原則:

注重體例協調。

牢牢把握《規(guī)定》是保密法及其實施條例下位法的法律定位,對上位法已有明確規(guī)定的,如定密權限、定密責任人職責、不明確事項和有爭議事項處理等,不再簡單

重復;對法律法規(guī)沒有明確規(guī)定,或相關規(guī)定需要具體化的,如定密授權、定密責任人確定、國家秘密變更和解除程序等,進一步細化、規(guī)范,實現與保密法及其實施條例的有效銜接。

注重科學規(guī)范。

根據保密法既確保國家秘密安全、又便利信息資源合理利用的原則,《規(guī)定》設計了較為科學、嚴謹的定密制度,如明確定密依據和禁止定密事項,規(guī)范定密授權特別是主動授權行為,明確機關、單位及其定密責任人職責,建立定期解密審核制度,強化定密監(jiān)督和法律責任等,從制度上推進機關、單位準確、規(guī)范定密。

注重新舊兼容。

《規(guī)定》將現行規(guī)章和規(guī)范性文件中有關定密管理的內容加以整合,特別是對1990年9月19日國家保密局令第2號發(fā)布的《國家秘密保密期限的規(guī)定》和1990年10月6日國家保密局、國家技術監(jiān)督局令第3號發(fā)布的《國家秘密文件、資料和其他物品標志的規(guī)定》中,經多年實踐證明,科學合理、行之有效的內容加以吸收,努力形成較為完整、全面的定密工作制度規(guī)范。

注重可操作性。

《規(guī)定》全面總結定密試點工作經驗,進一步規(guī)范定密程序,將現行成熟做法轉化為具體規(guī)定;從實際出發(fā),反映定密工作現實需要,不再對機關、單位制定保密事項范圍一覽表、使用定密專用章等作出強制性規(guī)定,便利定密工作開展。

《規(guī)定》的主要內容

《規(guī)定》共九章四十七條,主要包括以下內容:

1.界定了定密概念。

明確定密是指國家機關和涉及國家秘密的單位,依法確定、變更和解除國家秘密的活動。

(第二條)

2.明確了定密原則。

規(guī)定機關、單位定密應當堅持最小化、精準化原則,做到權責明確、依據充分、程序規(guī)范、及時準確,既確保國家秘密安全,又便利信息資源合理利用。

(第四條)

3.規(guī)范了定密授權。

明確定密授權主體和定密授權的基本原則,規(guī)定定密授權不得超出授權機關定密權限及不得再行授權原則,對申請授權的主體、申請程序、主動授權程序、授權決定、授權監(jiān)督、撤銷授權以及授權備案作出詳細規(guī)定。

(第六條至第十三條)

4.完善了定密責任人制度。

在保密法及其實施條例有關規(guī)定基礎上,進一步明確了定密責任人范圍,并對公布、報備定密責任人名單,定密責任人履職情況監(jiān)督等提出具體要求。

(第十四條至第十七條)

5.規(guī)范了定密程序。

明確定密的依據是保密法律法規(guī)和保密事項范圍,列舉了四種不得確定為國家秘密的情形,要求國家秘密的確定、變更和解除應當作出書面記錄,對具體定密程序、國家秘密標志等作出規(guī)范,對派生定密、共同定密等特殊情形作出規(guī)定。

(第十八條至第三十七條)

6.強化了定密監(jiān)督和法律責任。

要求機關、單位建立健全相關制度,定期開展定密自查、定密統(tǒng)計;中央國家機關依法對本系統(tǒng)、本行業(yè)的定密工作進行指導和監(jiān)督,保密行政管理部門依法開展定密指導、監(jiān)督和檢查;明確對機關、單位違規(guī)定密的責任追究。

(第三十八條至第四十三條)

7.設置了例外條款。

考慮到檔案解密工作較為復雜,經商國家檔案局,規(guī)定涉密檔案解密的具體辦法另行制定。

考慮到公安、國家安全機關在定密工作中有特殊需求,經商公安部、國家安全部,規(guī)定其定密授權和定密責任人確定的具體辦法另行制定。

(第三十七條、第四十六條)

此外,經征求全國人大常委會法工委和中央編辦意見,對“中央國家機關”、“省級機關”、“設區(qū)的市和自治州一級的機關”、“經常”等用語的涵義作出解釋,防止發(fā)生理解偏差,確保保密法律法規(guī)正確實施。

(第四十四條)

《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》解讀(之二)

關于定密授權的幾個主要問題(上)

□國家保密局政策法規(guī)司

什么是定密權和定密授權

定密權是指機關、單位對某一事項是否屬于國家秘密和屬于何種密級進行確定,以及變更和解除國家秘密事項的權力。

定密權有兩種類型:即法定的定密權和授予的定密權。

法定的定密權是指依據保密法直接享有的確定、變更和解除國家秘密的權力。

授予的定密權,是指通過授權途徑獲得的確定、變更和解除國家秘密的權力。

根據保密法及其實施條例,沒有定密權或者沒有相應定密權限的機關、單位,可以向有關中央國家機關、省級機關以及設區(qū)的市、自治州一級機關申請定密授權。

同時,具有法定定密權的機關也可以根據工作需要,主動作出定密授權。

區(qū)分法定的定密權和授予的定密權,對于機關、單位明確自身權限、做好定密工作具有十分重要的作用。

依法享有定密權的機關,應當按照保密法律法規(guī)的要求,認真做好定密工作,并可以根據工作需要或者有關機關、單位的申請作出定密授權。

沒有法定的定密權,但實際工作需要定密的機關、單位,或者已有定密權,但實際需要的定密權限超出現有權限的,應當依據保密法規(guī)規(guī)定申請定密授權,以便及時開展定密工作。

為什么要開展定密授權工作

定密權是確定國家秘密的一項重要行政權力,是定密工作的前提和基礎。

2023年新修訂保密法規(guī)定了定密授權制度,為不具備法定定密權的機關、單位通過授權方式取得定密權,依法開展定密工作提供了法制保障。

新修訂保密法公布實施以來,由于缺少統(tǒng)一要求和操作性規(guī)范,定密授權制度未能全面實施,一些機關、單位定密權限不明確或者定密權不落實,影響了定密工作的有效開展。

新出臺的《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)對保密法及其實施條例有關定密授權的規(guī)定作了進一步細化,規(guī)范了授權的主體、條件、形式和程序,為定密授權工作的開展提供了明確的具體制度。

開展定密授權工作,其重要性主要體現在以下幾方面:一是有利于提高保密依法行政的意識。

定密權屬于國家的行政權力,機關、單位行使定密權開展定密工作是依法實施的行政行為,通過開展定密授權工作,可以使機關、單位明確自身的定密權的合法來源,正確認識定密權的屬性,切實提高依法定密、依法行政的意識,從思想上打牢保密管理規(guī)范化、法制化的基礎。

二是有利于明確機關、單位的定密權力和責任。

定密權作為國家的一項行政權力,其如何流轉到機關、單位直至定密責任人的手中,必須有合法、清晰的路徑和程序。

通過開展定密授

權工作,可以依法明確機關、單位的定密權限(包括法定的和授予的),保障其定密權的合法性,徹底杜絕定密權行使無據、權限不清的問題,使每一個機關、單位直至定密責任人都權責明確。

三是有利于準確掌握國家秘密的分布情況。

由于國家秘密產生在需要定密且具有相應定密權的機關、單位中,通過開展定密授權工作,可以將所有具有定密權(包括法定的和授予的)的機關、單位的定密權限全部確定,同時也明確了保密管理的具體對象,由此進一步摸清全部國家秘密的產生和分布情況,對于提高保密管理的科學化、精準化、法制化水平具有重要意義。

如何理解保密法第十三條關于定密權和定密授權的規(guī)定

保密法第十三條規(guī)定:“中央國家機關、省級機關及其授權的機關、單位可以確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密;設區(qū)的市、自治州一級的機關及其授權的機關、單位可以確定機密級和秘密級國家秘密。

”該條規(guī)定有兩層含義,一是中央國家機關、省級機關以及設區(qū)的市、自治州一級的機關具有法定定密權,其中,中央國家機關、省級機關具有確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密的定密權;設區(qū)的市、自治州一級的機關具有確定機密級、秘密級國家秘密的定密權。

二是明確中央國家機關、省級機關以及設區(qū)的市、自治州一級的機關也是法定的定密授權機關,其中,中央國家機關、省級機關可以授予機關、單位確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密的定密權;設區(qū)的市、自治州一級的機關可以授予機關、單位確定機密級、秘密級國家秘密的定密權。

正確理解保密法第十三條規(guī)定的含義,是機關、單位明確自身定密權限,依法開展定密授權,做好定密工作的重要前提。

需要強調的是,與原保密法有關定密權的規(guī)定相比較,新修訂保密法取消了縣級機關、單位的法定定密權,以及設區(qū)的市、自治州一級機關確定絕密級國家秘密的權力,既適應了我國推進民主政治建設的基本要求,滿足了新形勢下保密工作形勢任務的需要,也符合國家秘密產生的基本規(guī)律和實際情況,對于嚴格控制絕密級國家秘密的數量,具有重要意義。

為什么要編制定密授權機關名錄,地方如何編制

根據《暫行規(guī)定》第六條,“保密行政管理部門應當將授權機關名單在有關范圍內公布”。

保密法第十三條中的“中央國家機關”、“省級機關”和“設區(qū)的市、自治州一級的機關”這三類具有法定定密權的機關,同時也是法定的定密授權機關,是各級機關、單位定密權的源頭。

這就以法律的形式明確了除這三類機關外任何其他機關都不具有定

密授權的主體資格,同時,也為需要申請定密授權的機關、單位提供了重要指引,即機關、單位只能向這三類機關申請取得定密權。

所以組織編制定密授權機關名錄,可以通過書面方式明確定密授權機關的具體名稱和授權權限,把有關定密權的法律規(guī)定具體化、精準化,實現國家秘密定密權合法、有序地流轉到機關、單位。

具體來說,根據職責分工,定密授權機關(中央國家機關)名錄由國家保密行政管理部門負責編制。

目前,編制工作已經初步完成,待進一步審核報批后,將盡快印發(fā)各地區(qū)各部門。

定密授權機關(省級機關)名錄和定密授權機關(設區(qū)的市、自治州一級的機關)名錄由省(區(qū)、市)保密行政管理部門負責編制。

省(區(qū)、市)保密行政管理部門在編制過程中,可以參照國家保密行政管理部門編制名錄的方法和形式,按照《暫行規(guī)定》第四十四條,爭取地方政府辦公廳和機構編制部門支持,要求協助提供具體的各類機構名稱,以確保名錄編制的完整性、規(guī)范性和權威性。

如何理解《暫行規(guī)定》第七條規(guī)定的主要精神

《暫行規(guī)定》第七條規(guī)定,“中央國家機關可以在主管業(yè)務工作范圍內作出授予絕密級、機密級和秘密級國家秘密定密權的決定。

省級機關可以在主管業(yè)務工作范圍內或者本行政區(qū)域內作出授予絕密級、機密級和秘密級國家秘密定密權的決定。

設區(qū)的市、自治州一級的機關可以在主管業(yè)務工作范圍內或者本行政區(qū)域內作出授予機密級和秘密級國家秘密定密權的決定。

”這一規(guī)定主要體現了定密授權需要把握的“業(yè)務為主,便利工作”的基本原則。

考慮到中央國家機關是保密事項范圍的制定機關,且多數中央國家機關具有系統(tǒng)管理或者指導的職能,以主管業(yè)務工作為主進行授權,有利于保障定密的專業(yè)性、權威性和準確性,便于工作部署和指導。

同時,考慮到地方情況的復雜性,對地方的定密授權工作明確了省級機關和設區(qū)的市、自治州一級的機關在主管業(yè)務工作范圍內或者本行政區(qū)域內兩種授權途徑,以便于地方的機關、單位更加方便地申請定密授權,順利完成定密授權工作。

在具體開展定密授權工作時,地方保密行政管理部門特別是省(區(qū)、市)保密行政管理部門要充分發(fā)揮主導作用,在政策把握、工作部署和具體落實等方面加強對機關、單位的指導。

對機關、單位在定密授權工作中遇到的困難和問題,耐心細致地做好政策指導和咨詢服務工作。

同時,做好定密授權機關(省級機關)名錄編制工作,并指導地(市、州)級保密行政管理部門做好定密授權機關(設區(qū)的市、自治州一級的機關)名

錄編制工作。

如何理解具有法定定密權的機關及定密授權機關的范圍

根據保密法第十三條規(guī)定,中央國家機關、省級機關以及設區(qū)的市、自治州一級的機關既是法定的具有定密權的機關,同時也是具有定密授權資格的定密授權機關。

其具體范圍,《暫行規(guī)定》第四十四條作了闡釋:

“中央國家機關”包括中國共產黨中央機關及部門、各民主黨派中央機關、全國人大機關、全國政協機關、最高人民法院、最高人民檢察院,國務院及其組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、直屬事業(yè)單位、部委管理國家局,以及中央機構編制管理部門直接管理機構編制的群眾團體機關。

“省級機關”包括省(區(qū)、市)黨委、人大、政府、政協機關,以及人民法院、人民檢察院。

“設區(qū)的市和自治州一級的機關”,包括地(市、州、盟、區(qū))黨委、人大、政府、政協機關,以及人民法院、人民檢察院,省(區(qū)、市)直屬機關和人民團體,中央國家機關設在省(區(qū)、市)的直屬機構,省(區(qū)、市)在地區(qū)、盟設立的派出機構。

上述闡釋,只是明確了劃分三類機關的原則標準,還不能明確具體的機關名稱。

因此,保密行政管理部門還要通過編制三類定密授權機關名錄,即以書面形式列出具有法定的定密授權資格的中央國家機關、省級機關和設區(qū)的市、自治州一級的機關的具體名稱和權限,最后編制完成統(tǒng)一的定密授權機關總名錄。

《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》解讀(之三)

關于定密授權的幾個主要問題(下)

□國家保密局政策法規(guī)司

關于授權機關特別是省級機關的范圍,各地區(qū)各部門還存在不同理解。

這里需要說明,保密法第十三條規(guī)定的“省級機關”是一個行政區(qū)域的概念,即僅指在某一省、自治區(qū)或者直轄市范圍內行使職權的省(區(qū)、市)黨委、人大、政府、政協機關,以及人民法院、人民檢察院,副省級城市機關不包括在內。

定密授權的原則

定密授權制度是在保密法上收定密權限的基礎上,為滿足機關、單位實際定密需要,作出的補充完善。

因此,定密授權要符合以下基本原則:

1.定密授權以行業(yè)授權為主,區(qū)域授權為輔。

機關、單位申請定密授權,應當首先向其上級業(yè)務主管部門提出;沒有上級業(yè)務主管部門或者擬申請的定密權超出上級業(yè)務主管部門主管工作范圍的,才向其上級機關提出。

2.定密授權不得超出主管工作范圍。

定密授權機關只能在主管業(yè)務工作和職權范圍內作出定密授權決定,對不屬于主管業(yè)務工作范圍或者非本行政區(qū)域范圍的事項,不能作出定密授權。

“在主管業(yè)務工作范圍內或者本行政區(qū)域內”不是可選擇的關系,而是要求授權機關有明確主管業(yè)務范圍的,必須在主管業(yè)務工作范圍內授權,沒有明確主管業(yè)務范圍的,則應當在本行政區(qū)域內授權。

3.定密授權不得超出定密權限。

定密授權機關只能在法定的定密權限內作出授權,定密授權不得超出本機關的定密權限。

中央國家機關、省級機關可以作出授予絕密級、機密級和秘密級國家秘密定密權的決定。

設區(qū)的市、自治州一級的機關則只能作出授予機密級和秘密級國家秘密定密權的決定。

4.不得轉授權。

機關、單位獲得定密授權后,不得將被授予的定密權再次授予其他機關、單位。

定密授權與其他行政授權行為一樣,必須遵循“一次性授權原則”,被授權機關、單位不得再行轉授。

5.定密授權應當確有必要和最小化。

“確有必要”是指確實符合定密授權條件,即被授權機關、單位沒有定密權或者具有有限的定密權,但依據有關保密事項范圍必然產生國家秘密事項,或者從實際工作來看,近3年來年均產生6件以上國家秘密事項或者超出原有定密權限國家秘密事項的情形。

“最小化”是指作出定密授權應當明確授予的具體事項、最高密級和授權期限,做到授予權限最小、范圍最小、時限最短。

定密授權的方式

根據保密法實施條例的規(guī)定,定密授權有主動授權和依申請授權兩種方式。

1.主動授權。

主動授權是指授權機關可以根據保密工作需要,在有關其他機關、單位沒有提出定密授權申請的情況下,

主動授予其必要的定密權限。

為了與保密法上收定密權限的法律精神保持一致,防止授權機關隨意授權,導致定密權主體過多、過濫的情況發(fā)生,《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》將主動授權的范圍作了限制,規(guī)定“授權機關根據工作需要,可以對承擔本機關定密權限內的涉密科研、生產或者其他涉密任務的機關、單位,就具體事項作出定密授權”。

也就是說,主動授權只能在授權機關有涉密科研、生產或者其他涉密任務的情況下,才可以作出。

2.依申請授權。

依申請授權是指授權機關根據有關機關、單位的申請作出的定密授權。

《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》第九條規(guī)定:“沒有定密權但經常產生國家秘密事項的機關、單位,或者雖有定密權但經常產生超出其定密權限的國家秘密事項的機關、單位,可以向授權機關申請定密授權。

”這里的“經常”是指近3年來年均產生6件以上國家秘密事項的情形。

“經?！备拍畹慕缍?是全面總結定密試點工作經驗、反復研究討論的結果。

大家認為,“年均產生6件以上國家秘密事項”相當于每2個月產生1件國家秘密事項,頻率較高,需要機關、單位獲得一定的定密權限,以便開展定密工作。

對年均產生6件以下國家秘密事項、不符合申請定密授權條件的機關、單位,在產生國家秘密時,按照保密法第十三條第三款規(guī)定,提請有定密權的上級機關、單位定密即可。

機關、單位申請定密授權,應當以書面形式提出。

書面申請的內容主要包括:擬申請的定密權限、事項范圍、授權期限以及申請的依據和理由。

授權機關收到定密授權申請后,應當依照保密法律法規(guī)和保密事項范圍進行審查,對符合授權條件的,授權機關應當及時作出書面定密授權決定;對不符合授權條件的,應當作出不予授權的決定,并及時通知提出申請的機關、單位。

定密授權決定應當明確授權機關名稱,被授權機關、單位名稱以及授予權限、授權內容(若授予定密權僅限于就某一項或一類事項定密時,要注明具體授權內容)、授權期限以及作出定密授權的依據或理由,以便于授權機關和被授權機關、單位接受監(jiān)督檢查。

定密授權的變更和撤銷

定密授權不是一授終生、一成不變的,授權機關應當根據形勢的變化和定密工作的實際需要,及時作出變更。

基于這一考慮,定密授權機關在作出定密授權決定時,應當明確一定的授權期限。

一般而言,建議定密授權期限最長不超過5年。

定密授權期限屆滿后需要延長的,授權機關應當根據工作需要或者機關、單位申請,重新作出授權決定。

被授權機關、單位不再經常產生授權范圍內的

國家秘密事項,或者因保密事項范圍調整授權事項不再作為國家秘密的,被授權機關、單位應當及時提出撤銷授權的申請,授權機關應當及時撤銷授予的定密權。

因保密事項范圍調整、授權事項密級發(fā)生變化的,授權機關應當重新作出定密授權決定。

定密授權監(jiān)督

對定密授權進行監(jiān)督,是確保定密權合法、規(guī)范行使的重要手段。

定密授權監(jiān)督主要有以下兩個方面。

一是授權機關的監(jiān)督。

授權機關應當對被授權機關、單位行使所授定密權情況進行監(jiān)督,發(fā)現所授定密權行使不當的,應當及時予以糾正,發(fā)現被授權機關、單位不再經常產生授權范圍內的國家秘密事項的,應當及時撤銷定密授權。

二是保密行政管理部門的監(jiān)督。

各級保密行政管理部門要加強對被授權機關、單位定密工作的指導,推動被授權機關、單位規(guī)范行使定密權,依法做好定密工作;發(fā)現定密授權不當或者被授權機關、單位對所授定密權行使不當的,應當通知有關機關、單位糾正。

保密行政管理部門對定密授權工作的監(jiān)督主要通過備案程序進行。

根據保密法實施條例以及《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》,授權機關作出定密授權決定或者撤銷定密授權決定的,機關、單位收到決定的,應當向保密行政管理部門備案,自覺接受保密行政管理部門的監(jiān)督,不得漏報、錯報。

中央國家機關作出的授權決定和撤銷授權決定,報國家保密行政管理部門備案。

省級機關作出的授權決定和撤銷授權決定,應當先報省、自治區(qū)、直轄市的保密行政管理部門,由其向國家保密行政管理部門備案。

設區(qū)的市、自治州一級機關作出的授權決定和撤銷授權決定,屬于市(地、州)機關的,應當先報市(地、州)保密行政管理部門,由其向省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門備案;屬于省直機關的,直接報省、自治區(qū)、直轄市保密行政管理部門備案。

機關、單位收到定密授權決定或者撤銷定密授權決定的,應當向同級保密行政管理部門備案。