完善建設工程安全生產管理體制

一、概述

由于建設工程的行業(yè)特點，建設工程施工的特殊性，從業(yè)人員的構成及流動性大的特征，使建設工程業(yè)成為僅次于采礦業(yè)的重大事故頻發(fā)的高風險行業(yè)。安全生產，文明施工是黨和政府歷來十分關注的大事，國家先后頒布了《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產法》等，建設部發(fā)布了一系列關于安全生產的行政法規(guī)，各地建設行政主管部門根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，頒布了諸多的規(guī)定和條例，其目的就是要解決建設工程安全生產和管理上存在的突出問題，切實貫徹“安全第一，預防為主”的方針，從根本上保護建設工程從業(yè)人員的生命和社會財產安全，促進行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展。

建設部關于建設工程安全生產工作的總體思路是：健全法規(guī)?？v觀近年來發(fā)生的建設工程安全事故，除了一些表層的致因外，其深層次的原因還與我國現(xiàn)行建設工程安全生產管理體制有關。在市場經濟的環(huán)境下，利益各方要謀求近期的利潤和長遠的發(fā)展，承擔責任和風險的大小，應與獲利的多少大致相協(xié)調。政府及建設行政主管部門應提供給市場營造平等、公平環(huán)境的政策及措施，應重視各方利益的協(xié)調，重視經濟和社會協(xié)調發(fā)展，推動社會全面進步。建設工程的安全生產問題直接涉及到施工企業(yè)的利益和發(fā)展，涉及到參與工程建設的各方利益。顯然，解決建設安全生產存在的問題，不能完全用計劃經濟體制下形成的思路和辦法，要探究適應市場經濟體制的思路和辦法。這需要總結、分析我國建設工程安全生產和管理的經驗、教訓、學習、借鑒發(fā)達國家在本領域的有效措施和成功經驗。本文在分析我國現(xiàn)行建設工程安全生產管理體制的基礎上，對該體制提出完善和改進建議。

二、現(xiàn)有管理體制的不足

我國多年來實行“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產管理體制這種管理體制對保障人民生命和社會財產安全，促進行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展，一直起著十分重要的作用。但隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，這種管理體制的不盡完善和對新形勢、新經濟發(fā)展的不盡適應也逐漸顯現(xiàn)。

首先，“企業(yè)負責”意味著建設工程的安全生產和管理，主要與建設施工方有關，安全風險由施工方單獨承擔。工程建設中，建設方在與施工方訂立的施工合同里，不承擔任何安全責任。要求“企業(yè)負責”，實際上是弱化了建設方在安全生產中的主要責任地位，替建設方規(guī)避了安全風險。建設方將安全風險以定額中“安全生產費用”的較小代價，合法地轉移至施工方。在建設方和施工方的相互關系中，施工方處于從屬和弱勢地位，要從屬和弱勢者獨立承擔安全生產風險是欠公平的，建設方與施工方的獲利和風險關系明顯失衡。

工程建設中，建設、設計、監(jiān)理等相關各主體方，關于建設安全生產的責任不明確。這在客觀上導致了建設、設計、監(jiān)理等等相關各主體方，以旁觀者的姿態(tài)出現(xiàn)，不太關注和重視建設工程的安全生產，有的甚至認為我不是施工方，安全生產與我無關。

不按基本建設程序進行的工程建設，政府投資的工程、“政績工程”、“形象工程”以及強勢投資方興建的工程占一定比例，這無疑是安全生產的隱患。不少工程安全事故，與建設方的違法、違規(guī)行為有關；有的事故中，建設方就是主要或直接責任者。

其次，在某種程度上，現(xiàn)行建設工程安全生產管理體制中缺乏激勵機制，對違法、違章行為缺乏處罰力度。

在市場經濟條件下，追求經濟效益最大和成本最小，是每個企業(yè)的自覺行為和目標。企業(yè)不會將精力、資金和設施投至貌似沒有經濟效益的地方。

建設工程施工中，施工方并非不知道發(fā)生安全事故的后果，他們擔心事故發(fā)生，但出于生存、利潤與發(fā)展的考慮，認為抓安全生產要投入，沒有利潤，沒有直接的經濟回報，不怎么抓也沒有出什么大事（實際上只是一個短暫的時期，是一種僥幸心理——編者）往往不愿作必要的安全生產投入，不采取有力的措施預防安全事故，而是抱著僥幸的心理對待安全生產問題。

施工方的僥幸心理，除了與只重視眼前利潤忽視安全生產帶來的隱形及長遠效益的主觀原因有關外，還與行業(yè)管理的政策，措施有關。對安全生產、文明施工，沒有事故發(fā)生的施工企業(yè)，政府和建設行政主管部門缺乏有力度的獎勵政策和激勵措施，導致施工方抓安全生產的主動性和積極性下降或受挫。對于不遵守國家法律、法規(guī)，不按國家及行業(yè)安全技術規(guī)范、規(guī)程進行施工，但僥幸沒出安全事故的企業(yè)，缺乏處罰或缺乏有力度的處罰，這在客觀上助長了施工方對待安全生產問題的麻痹、馬虎、漫不經心及僥幸心理，致使施工方在安全生產及管理上的精力、資金和設施投入不足，措施不力，甚至出現(xiàn)有法不依有章不循的局面。

工程中，安全生產費用定額偏低，這也是施工方資金和設施投入不足的客觀原因。

第三，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，建設投資的主渠道由單一的國有，向多元的方向發(fā)展。我國實行的是建設項目申報制度，對于不按基本建設程序開工的工程，政府和行業(yè)管理部門無法對其實施安全監(jiān)督和質量監(jiān)控；即使是按建設程序開工的工程，由于人力、財力等諸多因素，也很難做到“行業(yè)管理，國家監(jiān)察”真正到位。

從事施工作業(yè)的一線工人往往受教育的程度不高、流動性大、素質參差不齊、建設專業(yè)知識缺乏、安全生產意識淡薄，自我保護意識差。他們身處企業(yè)的下層，一些工人尚達不到訓練有素和職業(yè)化，很難對施工現(xiàn)場的安全生產情況實施有效有“群眾監(jiān)督”。

三、完善和改進建議

由于國情和社會保障制度不甚健全等，不可能讓發(fā)生安全事故的施工企業(yè)關閉、歇業(yè)。要實現(xiàn)安全生產，建設工程的各主體方必須嚴格遵守《勞動法》、《建筑法》、《安全生產法》和建設部發(fā)布的一系列關于安全生產的行政法規(guī)的規(guī)定；必須堅持預防為主的方針，行業(yè)主管部門應從多種渠道加強對建設工程施工現(xiàn)場安全生產的監(jiān)管，加大對違法、違章行為的處罰力度。同時應堅持標本兼治的原則，調整產業(yè)政策，完善和改進現(xiàn)行建設工程安全生產管理體制。

1.重新界定建設活動中，建設工程的各主體方在安全生產和管理上的責任。確立建設方是安全生產者管理的第一責任人，或建設方與施工方共同對安全生產負主要責任的機制。設計、監(jiān)理、安全生產所需設施、材料的生產廠家和供應商，視不同情況承擔次要和連帶責任。

所發(fā)生的工程安全事故表明，事故與建設方有關的占相當比例，必須加大對建設方違法、違規(guī)行為的處罰力度。

2.政府要出臺使施工單位通過抓安全生產獲得利益，獲得更大的市場份額的政策、措施。建議設立政府安全生產獎勵基金，獎勵安全生產的建設、設計、施工、監(jiān)理等各方，尤其是獎勵直接面臨安全風險的施工方。建立建設工程安全生產專項補償金制度，對建設各主體方，尤其是對施工方作適當?shù)?、政府能承受的補償，在政府和行業(yè)管理層面形成尊重和保障企業(yè)的權益氛圍。

3.實行建設工程安全生產押金或安全生產風險保證金制度。建設、設計、施工、監(jiān)理等各方，視其在建設活動中的地位和角色，向建設行政主管部門繳納安全生產押金或安全生產風險保證金，待工程安全竣工后返還。對施工中發(fā)生安全事故的，視情況不予返還或部分返還。用這筆不菲的押金或保證金提醒各方，必須安全生產，文明施工。

4.工程總造價中，施工方獲取的利潤水平應與所承擔的安全風險大致相協(xié)調，行業(yè)主管部門應提高安全生產費用定額。應組織專家、技術人員，根據(jù)國家、行業(yè)安全技術規(guī)范、規(guī)程，通過對各地、各類有代表性的工程，進行安全生產費用的核算，確定安全生產費用在建設工程總造價中的合理比例。

5.成立在建設行政主管部門指導下的、社會化、專業(yè)化、具有監(jiān)管和服務性質的建設工程安全生產監(jiān)督機構。該機構接受主管部門的委托和指派，對建設工程安全生產實施強制性的監(jiān)控?；驈娀こ瘫O(jiān)理公司對建設工程安全生產的監(jiān)控、監(jiān)督職能。

6.積極穩(wěn)妥地推進建設工程保險制度，除了已實行的意外傷害等保險外，還應設立與安全生產有關的新險種，如建設方責任險、職業(yè)責任險、工程質量保險、建筑工程一切險、安裝工程一切險等。其中一些險種應強制推行，同時政府要有政策支持。

7.綜合治理建設活動中的違法、違規(guī)行為。治理建設方的過分壓價，施工方的過分競價，壓價行為；治理建設方強求施工主的“墊資”行為；治理建設方不按進度給付工程進度款以及拖欠工程款的行為；依法打擊建筑材料供應者的壟斷及強買、強賣行為，依法整治建設工程施工現(xiàn)場治安環(huán)境等。

（伋雨林）