完善市場經(jīng)濟條件下的政府安全管理機制

市場經(jīng)濟本身有其自有的運行規(guī)律、運行法則，有很強的自我調控作用。但由于市場經(jīng)濟體制固有的短期趨利性、盲目性和無序性等自己難以解決的缺陷，決定了市場經(jīng)濟的自身調節(jié)并不是萬能的。面對新的形勢和問題，政府的建筑安全管理模式、管理體制和管理機制，如何與之相適應，做到與時俱進，改變那種計劃經(jīng)濟體制下，單靠政府文件命令的單一管理模式及事無巨細的管理方法，調動各方積極性和一切可以調動的資源，確保安全生產(chǎn)，應是當前建筑安全管理急需解決的重要問題。

一、當前建筑安全生產(chǎn)管理所面臨的形勢和問題

1．入世后政府管理方式面臨很大沖擊。wto所帶來的強制性和全球市場經(jīng)濟規(guī)則體系必將加速我國行政體制改革的步伐。市場經(jīng)濟要求政府的職能是有限的、宏觀的，超然于具體經(jīng)濟事務之外；wto規(guī)則也排斥政府權力進入市場，要求確保市場主體的公平競爭。如何應對入世，盡快完善建筑安全管理體制和機制是一種機遇，也是入世的要求。

2．計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型期帶來許多新問題。

（1）新形勢下呈現(xiàn)出經(jīng)濟成分多樣化、經(jīng)濟利益多元化、勞動用工形式多樣化和生活方式多樣化。中國的社會結構正在發(fā)生急劇變化，社會階層結構越來越復雜，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下單一的金字塔式結構已不復存在，要求政府應具有較強的調節(jié)社會平衡的能力。

（2）隨著我國體制改革的進一步深化，企業(yè)居為市場經(jīng)濟的主體，不再是政府附屬物，與政府原有的“臍帶”關系已不復存在，而填充政府與企業(yè)“斷裂層”的中介組織，培育和發(fā)展度遠遠不能滿足形勢的需要。

（3）市場經(jīng)濟條件下企業(yè)的生產(chǎn)觀念發(fā)生了本質的變化。計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)生產(chǎn)只是完成上級下達的工作目標，如何貫徹上級的指示，因此國家的有關法律、法規(guī)和標準規(guī)范會得一及時地貫徹落實。市場體制下，企業(yè)以追求利潤最大化為最終目的，在我國市場經(jīng)濟還不成熟的狀況下，部分企業(yè)和個人忽視法律、法規(guī)，不講商業(yè)信用，損人利已，危害社會。

3．建筑行業(yè)生產(chǎn)力水平低下。一是我們在安全生產(chǎn)技術設備的研究開發(fā)，新技術新設備新工藝的推廣和應用等方面，不但與發(fā)達國家相比還有較大差距，就是與制造業(yè)、服務業(yè)等其他行業(yè)相比，也有較大差距，特別是一些小企業(yè)，技術裝備水平更低。二是決定生產(chǎn)力水平的重要因素勞動力整體水平相對較低。據(jù)有關資料統(tǒng)計，經(jīng)濟發(fā)達國家高級工占到從業(yè)工人的35%以上，而我國僅占7%左右。

二、完善新形勢下政府安全管理機制的探索和體會

近幾年，我市在如何完善市場經(jīng)濟條件下的政府安全管理機制方面，做了一些探索，明確了思路，在實際工作中堅持了政府管理要到位，但不越位錯位；以系統(tǒng)工程的理念管安全；市場導向；突出重點；以人為本；借助外力發(fā)揮第三方組織能動性等六項原則，收到了比較明顯的效果。

1．指導思想：以提高企業(yè)的自控意識和自控能力為主線，以完善的法律、法規(guī)和標準、規(guī)范體系為保證，以強有力的市場監(jiān)管和發(fā)揮中介組織的能動性為手段，以重大隱患源的防治為重點，以杜絕重特大安全事故、有效控制一般性事故的發(fā)生，確保建筑施工安全，促進建筑業(yè)健康、有序發(fā)展為最終目的。

2．遵循的原則：

（1）堅持政府管理不越位錯位而要到位的原則。市場經(jīng)濟體制下，安全生產(chǎn)的責任主體是企業(yè)，政府是管理主體，但不可以越俎代庖，必須真正實現(xiàn)企業(yè)對安全生產(chǎn)由“要我搞”到“我要搞”的轉變。為實現(xiàn)這種定位，我市近幾年做了一些探索，實現(xiàn)了“一評估兩到位三提高”管理模式。

一評估：要求建筑工程在開工以前，施工企業(yè)必須會同建設、監(jiān)理單位對施工現(xiàn)場周邊環(huán)境狀況進行安全評估。評估人必須為評估結論的可靠性負責。安全評估作為企業(yè)安全報監(jiān)的重要內容，未作安全評估的，不予辦理安全報監(jiān)，未經(jīng)安全報監(jiān)的不予辦理施工許可手續(xù)。

兩到位：就是要求工程項目的建設、監(jiān)理、施工三方必須按規(guī)定在施工現(xiàn)場配備專職安全監(jiān)管人員，做到人員到位、責任到位。

三提高：即提高施工單位法人代表、項目經(jīng)理和監(jiān)理總監(jiān)的安全生產(chǎn)意識。為此我們主要采取了以下幾項措施：

一是實行項目經(jīng)理的計分考核制度。我市自2001年10月起對項目經(jīng)理的安全管理狀況進行計分考核。年度內累計扣除5分以上的予以全市通報批評，并須參加建筑施工安全強化培訓班。累計扣除7~9分的項目經(jīng)理一年內停接工程任務，累計扣滿10分的，報請發(fā)證機關吊銷其資格證書，并在一年內不得重新申報項目經(jīng)理資格。凡項目經(jīng)理累計扣除5分的企業(yè)，對其法人代表予以全市通報批評，情節(jié)嚴重的，對其法人代表進行安全強化培訓教育，培訓期間，通過電視臺等新聞媒體予以公開曝光。到目前為止，共有40余名項目經(jīng)理受到處罰，舉辦強化培訓班4期，起到了非常大的震動作用。

二是實行黃牌警告制度。我市從2002年起，對在安全檢查中被評定為不合格和存在嚴重事故隱患的，一律予以黃牌警告，黃牌懸掛于施工現(xiàn)場的顯要位置。被黃片警告的，安全監(jiān)督機構予以重點監(jiān)控，監(jiān)控時間不少于一個月。同時對其項目經(jīng)理一次性扣除7分，對總監(jiān)予以全市通報批評。此項制度的實施，在全市引起非常大的反響，都怕掛上黃牌的房子不好賣。

三是實行不良行為記錄制度。我市從2001年就建立起了企業(yè)項目經(jīng)理、總監(jiān)等相關人員的不良行為記錄檔案，作為企業(yè)及其個人參加工程招投標、資質、資格年檢、晉級的重要依據(jù)。

四是實行安全評定狀況聯(lián)動制度。我市于2001年實行了建筑工程安全報監(jiān)制度。要求各責任單位在日常檢查的基礎上，施工單位必須根據(jù)工程的形象進度定期會同建設、監(jiān)理單位對工程的安全生產(chǎn)狀況進行綜合評定，并將評定結果報工程所在地建筑安全監(jiān)督機構。安全監(jiān)督機構對評定結果進行抽檢，并據(jù)此確定項目和企業(yè)年度安全生產(chǎn)狀況，評定結果將作為企業(yè)及項目經(jīng)理、總監(jiān)參加工程招標投標、資質、資格年檢、晉級的重要依據(jù)。

通過以上措施，明確了各方市場主體的安全生產(chǎn)責任，使建設、監(jiān)理、施工單位承擔起了應該承擔的安全責任，通過安全責任的人格化，極大地調動了三方相關人員搞好安全生產(chǎn)的自控意識，特別是監(jiān)理單位的安全責任意識得到根本性的改變，從原來對安全的不管不問，甚至抵觸，到現(xiàn)在的積極參與，主動把關。初步實現(xiàn)了政府安全管理從“運動員”到“裁判員”的角色轉換。

（2）堅持以系統(tǒng)工程的理念管安全原則。要做好安全生產(chǎn)工作，絕不可就安全講安全，應“在其位鳥瞰其位”，綜合考慮各種因素的影響，用系統(tǒng)工程的理念，用法律、經(jīng)濟的手段，整合政府管理的各種行政手段，形成合力。創(chuàng)造一個良好的安全大環(huán)境。

我市2001年成立建筑工程管理局，全面負責青島市的建筑業(yè)管理。為了理順建筑市場，搞好安全管理，我們主要采取了以下幾方面的措施：

一是加大整頓規(guī)范建筑市場力度，建立良好市場秩序。為從根本上解決無證施工的問題，我們與規(guī)劃、監(jiān)察部門聯(lián)動，做到無規(guī)劃許可證不辦理施工許可證，無施工許可證不辦理開工驗收，違規(guī)者依法進行處理。今年上半年，全市共查處各類違法、違規(guī)問題349項，為確保我市建筑安全生產(chǎn)的平穩(wěn)發(fā)展奠定了良好的基礎。

二是壓縮隊伍規(guī)模，優(yōu)化隊伍結構，建立相對合理的供求關系。建筑隊伍規(guī)模過大，結構不合理，產(chǎn)生供求關系失衡，將施工企業(yè)置于一個不公平的弱勢地位，造成建筑施工企業(yè)間惡性競爭。為此，我市以資質就位為契機，下大力氣壓縮隊伍規(guī)模，調整隊伍結構?，F(xiàn)在我市建筑業(yè)企業(yè)已由原來的1130家下降到775家，減少了355家，壓縮31.4%；專業(yè)承包企業(yè)的類別由原來的13類增加為30類；新增勞務企業(yè)135家。基本形成了較為合理的隊伍規(guī)模和以施工總承包企業(yè)-專業(yè)承包企業(yè)-勞務企業(yè)組成的較為合理的正金字塔形隊伍結構，這對保證我市的建筑安全生產(chǎn)必將產(chǎn)生積極的影響。

三是建立建筑工程二級分包市場，確保分包企業(yè)素質。對建筑工程二級分包市場和勞務企業(yè)失控，往往導致一級企業(yè)中標二級企業(yè)管理三級企業(yè)干活的不利局面。而勞務層又是建筑業(yè)的主體，如何加強對他們的管理，使之有序、規(guī)范，應是建筑業(yè)各管理部門亟需探索和解決的問題。我市要求從今年7月份開始，從事土石方、樁基礎、裝飾裝修、設備安裝、幕墻、防水等專業(yè)工程承包和勞務分包的企業(yè)，必須具備相應的資質證書。30萬元以上的有關專業(yè)工程、10層以上高層住宅及工程造價1000萬元以上的大型基礎設施、公用事業(yè)、公共建筑其主體工程的勞務作業(yè)分包，必須進入有形建筑市場進行招標投標。我們計劃用一到兩年時間，使建筑工程的二級分包市場和勞務隊伍得到有效的管理和監(jiān)控，做到規(guī)范有序，從而使工程質量和安全生產(chǎn)得到有效保障。

（3）堅持市場導向的原則

一是嚴格市場準入制度。資質管理是保證隊伍素質，調控市場供求關系，維持市場供求相對平衡的有效手段。我市按照建設部的要求，一直將企業(yè)的安全生產(chǎn)狀況作為其資質審定、晉級的重要依據(jù)，實行安全生產(chǎn)一票否決制，建管局成立后，因安全問題有3家企業(yè)予以了降級，2家不予就位。同時，從去年安全管理開始向從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格管理的延伸，項目經(jīng)理、監(jiān)理工程師在申報資格以前，必須參加全市組織的安全教育培訓，未經(jīng)參加的取消其申報資格。取得資格人員的安全生產(chǎn)狀況紀錄，將作為其資格年審、晉級的重要依據(jù)。

二是嚴格與招標聯(lián)動制度。將企業(yè)的安全管理狀況與招投標聯(lián)動，獎優(yōu)罰劣，對安全達標不合格和存在嚴重事故隱患的，在招標中予以減分；對獲得文明工地榮譽稱號的，予以加分。

三是加快信用體系的建設。

我市近兩年在信用建設方面進行了一些探索和實踐，建立起了不良行為檔案，實施了對企業(yè)的綜合考評，通過青島建筑管理信息網(wǎng)、觸摸屏、新聞媒體、公示欄對管理優(yōu)秀企業(yè)及個人進行公開表彰獎勵，對管理差及違法違規(guī)單位和個人予以公開曝光。我市今年還制定并實施了《關于實行建設工程擔保制度的意見》。要求工程開工前業(yè)主提供支付擔保，承包商提供履約擔保；不講信用者，將無人為你擔保。

（4）突出重點的原則。近幾年我市重點對深基孔開挖、塔吊、腳手架、圍擋墻及高處墜落和防護用具進行了專項治理，收到了良好的效果，連續(xù)多年杜絕了兩人以上的死亡事故。

（5）堅持以人為本的原則?！耙匀藶楸尽弊鳛楝F(xiàn)代管理的基本理念，已成為不爭的事實。我們認為，要體現(xiàn)“以人為本”的管理理念應做好以下幾方面的工作。

一是創(chuàng)造良好的環(huán)境關愛人。建筑工人是建筑業(yè)的主體，維護最廣大建筑工人的合法權益，最大限度地激發(fā)他們的社會榮譽感，最大限度地調動他們的工作積極性，是責無旁貸的義務，也是實踐****的具體體現(xiàn)。如何維護建筑工人的合法權益，是近幾年我市一直在探索和實踐的工作。我們認為創(chuàng)建文明工地，是一種有效的載體。我市從1995年開始，展開了對施工現(xiàn)場衛(wèi)生的專項治理，市建委與市衛(wèi)生局聯(lián)合起草了《青島市建設工程施工現(xiàn)場衛(wèi)生暫行規(guī)定》，并由市政府予以發(fā)布，為建筑施工現(xiàn)場的衛(wèi)生管理提供了法規(guī)保障。在對施工現(xiàn)場進行衛(wèi)生綜合整治的基礎上，我市于1999年開展了創(chuàng)建“兩型五化”施工現(xiàn)場活動，即創(chuàng)建安全文明型、衛(wèi)生環(huán)保型、實現(xiàn)美化、綠化、硬化、凈化、亮化，全面提高施工現(xiàn)場的文明施工程度。通過創(chuàng)建活動，為建筑工人創(chuàng)造了一個良好的生活和工作環(huán)境，通過創(chuàng)建良好的環(huán)境，陶冶了工人的情操，激發(fā)了他們的集體榮譽感。同時，通過創(chuàng)建活動，提高了企業(yè)和整個建筑業(yè)的整體形象，徹底改變了建筑施工現(xiàn)場臟亂差的不良社會形象。

二是通過教育培訓提升人。建筑行業(yè)是一個事故多發(fā)的行業(yè)，加強對從業(yè)人員的教育培訓，不斷提高其安全防護

意識和防護技能，是建筑業(yè)安全管理的一項最重要的基礎性工作。我市主要從以下幾方面展開工作：

安全教育同職業(yè)技能培訓緊密結合。職業(yè)技能培訓是一種崗前培訓，量大面廣，是安全教育的有效載體。我市按照建設部的統(tǒng)一要求，于1998年全面開展建筑工人的職業(yè)技能培訓鑒定工作，規(guī)定2003年底，主體工種全部持證上崗，2007年底所有工種達到持證上崗的要求，目前我市已建立8個培訓基地、8個鑒定站，共培訓建筑工人50000余人，42000余人取得了技術工人等級證書。我市開展職業(yè)技能培訓之初，就將安全內容作為職業(yè)技能培訓和考核鑒定的重要內容，規(guī)定安全培訓不少于15課時，授課教師應得到市安監(jiān)站的確認。從去年開始我們將建設部編印的《建筑施工人員安全知識讀本》作為重點授課內容，要求參加培訓人員人手一冊。為提高培訓的直觀性和有效性，我市今年投入大量的人力物力，以《建筑施工人員安全知識讀本》為藍本，結合我市特點，制作了《安全就是生命》vcd教育片，免費發(fā)給各施工、監(jiān)理、建設單位，要求所有進場人員不少于觀看一次，并做好觀看紀錄，作為安全檢查考核企業(yè)三級安全教育的重點內容。

舉辦職工夜校，整體提升從業(yè)人員素質。青島市有建筑工人近30萬。為此，市建委從2000年開始與團市委、綜治辦、總工會、公安局、計生委、衛(wèi)生局等有關部門聯(lián)合在建筑施工現(xiàn)場舉辦建筑工地職工夜校，成立了領導小組。各成員單位選派有經(jīng)驗的任課教師，根據(jù)各自的業(yè)務范圍義務授課。迄今為止，我市共開辦職工夜校40余個，有近10萬人次參加了教育培訓。通過建筑工地職工夜校的舉辦，使廣大職工既感受到青島的文化氛圍，又宣傳了我市的形象。

通過安全演講以情動人。我市在積極引導企業(yè)采取職工喜聞樂見的形式，對職工進行教育的基礎上，于1991年，在全市展開了《安全在我心中》演講比賽，并通過層層選拔，組成了市《安全在我心中》演講團，在全市建筑施工現(xiàn)場上進行巡回演講；演講的內容，全是發(fā)生職工身邊的血淋淋的事故案例。通過演講不僅使工人得到強烈震撼，更重要的是通過案例分析，提高了工人的自我防護意識和防護能力。

培養(yǎng)骨干力量，提升企業(yè)的管理水平。我市每年在對企業(yè)法人代表、安全分管經(jīng)理、項目經(jīng)理培訓的基礎上，重點加強了對企業(yè)安全監(jiān)管人員，特別是企業(yè)安全科長的系統(tǒng)培。對企業(yè)安全監(jiān)管人員我市于去年實行了資格認定制度，確定了在施工現(xiàn)場的配備標準，并作為安全報監(jiān)的必備條件，同時實行了年審制度。在此基礎上，重點強化對建筑施工企業(yè)安全科長的教育培訓，每年由市安監(jiān)站統(tǒng)一組織培訓，培訓時間不少于一周。通過此類培訓，不斷提高其管理水平和管理能力。

（6）借助外力發(fā)揮第三方組織能動性原則。在當前我國安全管理體制尚不明晰、第三方組織發(fā)育尚不成熟的環(huán)境下，我們認為可在以下幾個方面有所作為。

利用保險費率杠桿，提高企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性。盡管各國工傷保險費率控制形式千差萬別，但利用費率杠桿來促進企業(yè)加強安全防護，降低工傷事故的目的是相同的。我國將建筑職工意外傷害保險，通過《建筑法》以法律的形式確定為一種強制性保險。我市于2000年在全市建筑施工現(xiàn)場全面推選了建筑職工意外傷害保險制度，推行之初確定，必須發(fā)揮保險的經(jīng)濟杠桿作用，在對企業(yè)的評價體系尚未建立以前，每年要求保險公司拿出總保額的20%以上，對安全先進單位和個人進行集中獎勵。隨著我市安全評價體系的建立和完善，我市計劃明年上半年以前，在充分調研、測算的基礎上，實行浮動費率制。

通過政策引導，加快職業(yè)安全健康管理體系的認證工作。我市將加快職業(yè)安全健康管理體系的認證工作。為此，在今年修訂的《青島市建設工程施工招標評標、定標辦法》中規(guī)定，對獲得職業(yè)安全健康管理體系認證的企業(yè)，予以加分獎勵。旨在通過政策引導，提高企業(yè)對體系認證的積極性。到目前為止，我市共有15家企業(yè)獲得認證，另有21家企業(yè)正在申報之中。

加快評估、檢測、咨詢機構的建設，為政府提供決策和技術支持。隨著我國政府體制的進一步改革，政府機構的進一步精簡，盡快建設相關的中介組織，并發(fā)揮其有效作用，已是大勢所趨。應盡快在《建筑法》《安全生產(chǎn)法》的框架下出臺建筑行業(yè)的相關管理辦法，培養(yǎng)自己的中介組織顯得尤為迫切。

三、下步工作展望和建設

我國的建筑安全生產(chǎn)管理工作，通過各種有效措施，整體安全意識和防護水平、防護能力有了大幅度提高，安全生產(chǎn)形勢呈平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢，但重大惡性事故仍時有發(fā)生，安全形勢依然十分嚴峻。為確保安全事故的有效控制，保護從業(yè)人員人身安全，維護社會穩(wěn)定，促進建筑業(yè)的健康發(fā)展，在堅持以往各種有效管理措施的基礎上，我們認為今后應重點做好以下幾方面的工作。

1．建立完善的法律、法規(guī)和標準、規(guī)范體系。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府的安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理必須含依法進行，各類安全標準、規(guī)范是安全生產(chǎn)的技術保障，只有建立完善的法律、法規(guī)和標準、規(guī)范體系，安全生產(chǎn)才會得到有效保證。

2．建立統(tǒng)一的教育培訓管理體系。安全生產(chǎn)技術培訓是安全生產(chǎn)的基礎性工作。當前，從事安全管理的人員整體素質不高，從事安全管理的人才相對貧乏，大專院校中設置安全管理專業(yè)的極少。此類問題的滯后解決，必將成為建筑安全管理的瓶頸。為此我們建議：

（1）與有關部門協(xié)商，在有產(chǎn)大專院校中開設建筑安全管理專業(yè)，提高安全管理人員的知識層次，為建筑安全管理提供后續(xù)人才。

（2）對安全管理人員分層次進行執(zhí)業(yè)的資格管理。規(guī)定其執(zhí)業(yè)規(guī)范，并將持證狀況同企業(yè)的資質掛鉤。

（3）對培訓單位進行資格認定，對培訓教材、培訓大綱進行確認，以確保培訓質量。

3．建立起全國的信用評價體系。完善的信用評價體系，是市場經(jīng)濟成熟的重要標志，建立完善的建筑安全生產(chǎn)信用評價體系，是促進建筑業(yè)企業(yè)及從業(yè)人員提高安全自控意識的迫切需要，也是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。通過評價體系，使不講信用者名譽掃地，受到應有的懲罰。

（1）制定安全評價標準，確定評價結果適用范圍，使之與企業(yè)資質、招標投標、保險費率，與個人的執(zhí)業(yè)資格緊密掛鉤。

（2）對評價機構進行資格認定，明確其權責和考核標準。

4．建立技術保障體系。依靠科技進步，大力發(fā)展安全科學技術，用先進技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，是實現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)，杜絕重大安全事故關鍵性措施。

（1）確定研究開發(fā)的方向和重點。根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要，針對有關安全生產(chǎn)的關鍵性、綜合性的科技問題，開展科技攻關，推廣科技成果，加大企業(yè)技術履行力度，提高安全生產(chǎn)的綜合防御能力。

（2）建立激勵機制，引導企業(yè)加大安全生產(chǎn)科技投入。在爭取國家對建筑安全生產(chǎn)技術研究支持的基礎上，對于能夠實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的建筑安全技術裝備研發(fā)，給予政府予以強制推廣其產(chǎn)品等政策支持。

5．建立信息保障體系。經(jīng)濟全球化、管理信息化已成為當今社會的發(fā)展潮流。通過互聯(lián)網(wǎng)建立完善的安全管理網(wǎng)絡，實現(xiàn)全國信息的快速傳遞、收集和分析，實現(xiàn)網(wǎng)上審批、文件傳遞、法規(guī)標準查詢、技術咨詢、資格認證、信用公示等，建立起全國的建筑安全生產(chǎn)管理信息高速公路。 是提高政府工作效率和辦事公開化，實現(xiàn)信息共享，加強社會交流，服務企業(yè)的必然要求，也是加強安全管理的有效手段。